[职教观点]孙翠香：新时代的新使命：“产教融合”政策分析
“产教融合、校企合作”是党和国家近年来为促进职业教育体制机制改革和人才培养模式改革所反复强调并一贯坚持的原则和制度安排。2013年出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》最早提出了产教融合，“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。”2014年，习近平总书记在关于加快现代职业教育发展的指示中再次强调坚持产教融合，“要牢牢把握服务发展、促进就业的办学方向，深化体制机制改革，创新各层次各类型职业教育模式，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育，努力建设中国特色职业教育体系。”党的十九大报告针对职业教育再次重申，“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。”可以说，“深化产教融合、校企合作”是党中央、国务院关于教育和人才改革发展的重大决策部署，产教融合被国家摆在特别突出的战略地位，并不断被赋予新的使命和时代内涵。
一、“产教融合”：新时代解决教育与产业“错位”问题的迫切需求
党的十八大以来，关于“产教融合、校企合作”的政策体系日益丰富，已初步形成了一系列相互配套、由多部门联动的政策体系。整体来看，日益注重多部门联合制定与颁布、兼顾政策之间的配套性，是党的十八大以来关于“产教融合、校企合作”系列政策的突出特点。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定 》确立了“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才”的战略任务。为贯彻落实这一战略任务，教育部联合多部委共同颁布了一系列配套政策，其中，2014年6月，教育部等六部门共同发布了《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年) 》，提出以“产教融合、校企合作体制的基本建立”为体系建设目标之一，以“坚持产教融合发展”为体系建设坚持的基本原则，“以产教融合为主线，建立各级政府、行业、学校和社会各方面共同参与的制度创新平台”作为体系建设的制度保障和机制创新。2016年5月，教育部等七部门联合颁布了《职业学校教师企业实践规定 》;2016年10月，交通运输部与教育部联合颁布了《关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见 》;2016年12月，教育部等三部委联合颁布了《制造业人才发展规划指南 》，这些政策均要求充分发挥行业和企业的作用，在产教融合、校企合作的机制和措施上实现新的突破和创新。因此，客观上讲，上述一系列政策对于切实提高职业教育发展过程中的行业指导和企业参与、形成产教协同发展和校企合作育人的格局、加强技术技能型人才培养等具有重要意义和价值。
上述一系列产教融合政策取得了令人鼓舞的政策效果。首先，我国行业指导职业教育的组织机构日益壮大，并成为行业指导职业教育发展的有力载体和平台。目前国家已调整重组了56个行业指导委员会 ，已基本涵盖我国经济各行业门类，①如安全职业教育教学指导委员会、财政职业教育教学指导委员会、电力职业教育教学指导委员会、船舶工业职业教育教学指导委员会、纺织服装职业教育教学指导委员会、公安职业教育教学指导委员会等。这些行业指导委员会先后发起并开展了近百次“职业教育与产业对话活动”，仅2017年就举办了具有一定规模和影响的各类活动25场次，2018年计划举办“2018年旅游职业教育与产业对话活动”等18项活动，为“教育”与“产业”、特别是职业院校与行业(企业)的合作搭建了交流平台，有效地促进了产教融合、校企合作相关政策的制定和颁布，极大地推进了职业院校办学与人才培养实践改革进程。其次，作为职业教育产教融合、校企合作重要形式之一的“职业教育集团化办学”，近年来成绩斐然。根据教育部2018年2月公布的数据，“全国组建1400多个职教集团，覆盖了90%的高职和70%的中职学校，吸引了约3万家企业参与。”②2016年，全国有163个单位通过教育部审核并开展现代学徒制试点，其中试点地区(含单列市)有17个、试点企业有8家、试点高职院校100所、试点中职学校27所、行业试点牵头单位11家;职业院校普遍建立了订单培养、厂中校、校中厂等校企合作制度等。可以说，产教融合、校企合作已成为提高技术技能型人才培养质量和职业院校办学质量的重要原则，对于推进我国人力资源供给侧结构性改革起到了重要作用。
尽管形势令人鼓舞，但不容忽视的是，推进产教融合、校企合作仍面临重重困境和挑战：一是 目前产教融合、校企合作仍处于较浅层次，“学校热、企业冷”、校企合作程度不高、企业缺乏主动性和积极性，“政府主导型”校企合作难以突破合作瓶颈、难以激发行业和企业内生动力等问题日益凸显，这些问题的解决都亟待从法律及制度、体制与机制、多部门协同和合作等角度来实现突破。二是 我国经济社会正进入新时代，新时代产教融合面临新挑战，需要赋予产教融合以新的内涵和使命。我国经济发展进入新常态，需要在不断优化经济结构的基础上实现经济高速可持续发展;中国制造也正面临从“制造业大国”向“制造业强国”、从“中国制造”向“中国创造”的转变过程;全球范围内新技术革命和产业革命、产业竞争格局都在影响我国的经济发展和制造业的发展，因此，亟待加快培养大批适应新技术、新产业、新业态的技术技能型人才。新时代的战略任务对“产教融合”提出了新挑战，并赋予了“产教融合”新的使命和责任。三是 从宏观层面上看，教育与产业两大系统的良性互动机制尚未形成，产业人才需求类型和质量与教育系统人才培养与供给之间出现“错位”，大学生“就业难”已成为日益严重的社会难题，高层次技术技能型人才与技师求人倍率居高不下，教育系统的人才“供给”与产业系统的人才“需求”之间的结构性矛盾日益凸显，因此，需要从整体上解决教育系统与产业系统的“错位”与不适应问题。
在上述背景下，国务院办公厅于2017年12月印发了《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见 》(以下简称《意见》)。这是党的十九大之后由国务院印发的旨在推动教育综合改革的政策，既是贯彻落实党的十九大关于“教育优先发展”的明确而具体的实施意见，也是首次以国务院办公厅名义发布的关于“产教融合”的专门政策，其意义和影响深远。
二、“产教融合”政策分析：新亮点与新举措
为了解决新时代“产教融合”面临的新问题，《意见》从立意、内容架构、实现机制等方面均呈现出“新意”与新特点。
1.基于解决整个教育系统与产业系统“错位”问题的立场及立意前所未有。从立意上看，《意见》不再局限于解决职教领域的人才培养与人才供给问题，而是定位于解决整个教育系统与产业系统的“错位”问题。这种“错位”典型地表现为：“人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应，‘两张皮’问题仍然存在。”可以说，连续多年被“大学生就业难”与高层次“技术技能型人才短缺”困扰的中国教育界与产业界，迫切需要从国家层面加强顶层设计，从整体上解决产业界人才需求与教育界人才培养及供给问题，也迫切需要通过产教融合来促进“教育链”与“产业链”的全面对接。基于此，在指导思想上，《意见》坚持“发挥企业重要主体作用，促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”。也就是说，《意见》从整体、系统、全局、同步的角度统筹规划“教育”与“产业”两大系统的融合发展，一方面，从国家层面将“产教融合”作为经济社会发展规划和设计的必然要求，这是打破教育和产业之间原有的界限与壁垒、将原本封闭的教育与产业发展协同起来的国家顶层设计，也是将“产教融合”从职业教育领域拓展到以职业教育、高等教育为重点的整个教育系统，将“产教融合”上升为国家教育改革与发展以及国家人力资源开发的整体性制度安排，对我国经济社会发展具有重大的战略意义;另一方面，还提出将“产教融合”思想贯穿于包括基础教育、职业教育和高等教育等在内的不同阶段、不同类型教育，从强化基础教育领域融入工匠精神培育(职业启蒙教育)到强调统筹职业教育与区域发展布局，再到促进高等教育融入国家创新体系和新型城镇化建设。可以说，《意见》将“产教融合”思想全面扩展为整个教育领域的思想，这是之前关于“产教融合”的相关政策中从未有过的。因此，从这一意义上讲，《意见》已不单指向职业教育发展，而是面向整个教育系统;“产教融合”已上升为我国的一项基本制度，产教融合的办学模式、人才培养模式及理念等已成为我国教育理论体系及教育改革的重要思想和内容。
2.强化企业重要主体作用，直面“校热企冷”这一现实问题。教育政策要以关注和解决公共教育问题作为政策制定的逻辑起点和根本取向。《意见》直面产教融合、校企合作中的“校热企冷”问题，强化企业作为学校办学及人才培养的重要主体作用，对于解决产教融合、校企合作中的企业缺乏积极性等瓶颈问题具有重要价值。发挥企业的重要主体作用，既涉及宏观层面的教育整体布局和教育体系结构问题，又涉及中观层面的教育组织形态变革及教育公共产品供给的数量和质量问题，还涉及微观层面的学校办学主体多元化及人才培养过程质量问题。因此，从这一意义上说，《意见》强化了企业的重要主体作用，是对现代办学体制和教育治理体系的一项制度创新。一直以来，企业在参与学校办学及人才培养的过程中存在诸多问题：企业参与办学的途径有限、形式单一，多以捐资助学、提供仪器设备、为学生或教师提供实习实训岗位等方式参与学校办学;企业参与“形式化、表层化”，即企业难以深入参与到学校的人才培养过程等。针对这些问题，《意见》从“拓宽企业参与途径”“深化‘引企入教’”等方面进一步强化了企业的重要主体作用。在企业参与办学方面，《意见》提出企业可以以独资、合资等方式举办职业教育和高等教育，企业办学准入条件进一步透明化，改进企业办学的审批环节，企业可以参与公办职业学校办学等，这些都极大地拓宽了企业参与学校办学的途径。在深入推进“引企入教”方面，《意见》则从专业设置、人才培养模式、实习实训实践基地建设、人才培养过程环节等方面提出了具体要求，特别是对企业深入参与人才培养的要求方面，明确提出要支持引导企业以多种方式参与学校专业规划、课程设置、教材开发等，这对从体制机制、人才培养过程的关键环节等方面进一步改进企业参与学校办学难、参与积极性不高等问题具有重要的指导意义。
3.完善“产教融合”顶层设计，明确“四位一体”产教融合体系架构。《意见》首次明确了深化产教融合的政策内涵及制度框架，构建了“政府—企业—学校—社会组织”的“四位一体”的产教融合体系架构，进一步完善了我国产教融合的国家顶层设计。在“政府—企业—学校—社会组织”的“四位一体”产教融合体系架构下，进一步强化政府要“构建教育和产业统筹融合发展格局”、企业要发挥“重要主体作用”、学校要“推进产教融合人才培养改革”、社会组织要发挥“促进产教供需双向对接作用”，也就是说，《意见》不仅从体系架构上完善了“四位一体”顶层设计，还进一步厘清了政府、企业、学校和社会组织的权责边界。
首先 ，对政府而言，在同步规划产教融合与经济社会发展、统筹职业教育与区域发展布局、促进高等教育融入国家创新体系和新型城镇化建设、推动学科专业建设与产业转型升级相适应、健全需求导向的人才培养结构调整机制五个方面，要承担制度及政策制定、政策执行的监督与评估、宏观调控等具体职责，其角色由原来的“主导者”逐步过渡到“引导者”和“推动者”，角色、职责、作用等均发生了一定变化。
其次 ，对企业而言，在企业参与办学途径、深化“引企入教”改革、开展生产性实习实训、以企业为主体推进协同创新和成果转化、强化企业职工在岗教育培训、发挥骨干企业引领作用等方面，要进一步发挥“重要主体”作用，进一步强化企业在学校办学、人才培养过程中的参与职责、方式、路径。其中，对企业参与办学准入条件及标准的强调、以企业为主体推进协同创新和成果转化、强调企业行为信用约束、发挥国企和央企骨干示范带头作用等，是《意见》的突出亮点。
再次 ，对学校而言，在学校招生、师资队伍建设、人才培养全过程、学校治理结构改革等方面全方位勾画了学校层面实施产教融合的实践样态，强化了学校教育各关键要素和环节与产业需求对接或与企业合作，明晰了学校在其中的职责、实现路径等，这是《意见》最终得到贯彻执行的重要举措。
最后 ，对社会组织而言，在强化行业协调指导、促进中介组织和服务型企业催化、打造“互联网+”信息服务平台等方面，《意见》聚焦如何化解产教融合中易出现的“信息不对称”“交易成本高”等问题，提出激发社会力量参与产教融合的诸多举措，从整体上激发市场活力，体现出通过市场配置资源的改革价值取向。
4.明确“四位一体”产教融合体系架构的实现机制：重点推进、协同实现。“四位一体”产教融合体系架构的关键还在于落实和实施，因此，提出并明确“重点推进、协同实现”的产教融合实现机制是《意见》的一大亮点。首先，从整体上看，《意见》重点构建了三项推进机制 ：一是学校侧“产教融合”推进机制，以强调实施产教融合工程，引导各类学校人才培养全过程环节、全要素对接产业需求的人才培养改革为重点。二是企业侧“产教融合”推进机制，企业深度参与学校教育教学改革路径与方式的具体化，发挥国企及央企的示范作用，提出购买服务、委托管理等支持企业参与办学等具体举措，特别是落实财税用地、强化金融支持政策、鼓励企业投资产教融合工程等配套支持政策，为企业深度参与学校办学及人才培养提供重要保障。三是地方政府等层面的“校企融合”推进机制。《意见》提出，通过开展产教融合型城市建设试点，支持有条件的地区、行业和企业先行先试，推进以评促建等，为地方政府制订配套实施方案提供重要抓手。其次，明确了实现产教融合的“任务表” ，推进任务的多部门(部委)协同落实和完成。
为了更好地推动“产教融合”理念及政策意见落地生根，《意见》还特别强化“部门(部委)协同”推进的实施策略，例如，以附件形式提出了六大项工作任务和26项具体内容，其中，在26项具体任务中，仅有“鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革，允许企业以资本、技术、管理等要素依法参与办学并享有相应权利”这一项任务由“有关省级人民政府”落实，其余25项任务全部由多部门(部委)协同实施，涉及中央及省级政府、国家发展改革委、人力资源和社会保障部、财政部、工业和信息化部、税务总局等多个关键部委(部门)。其关涉部门之多、力度之大，在关于“产教融合”的政策及落实方面还并不多见。应该说，“协同推进”这一重要策略，切中了长期以来推进产教融合实践中产生的诸多棘手问题的要害。例如，企业申请举办股份制职业院校时面临困境：地方政府缺乏配套制度，难以通过审批;国有资产的处置与流失问题;教师干部身份的保留与否缺乏人事配套制度问题等。基于此，构建多部门紧密配合、分工负责、协同推进的产教融合实现机制意义重大。最后，明确提出了实现产教融合的“时间表”。《意见》提出用10年左右的时间逐步实现“教育”和“产业”之间良性互动、融合发展的格局，真正解决两者之间的“错位”问题，使职业教育与高等教育更好地服务于我国经济社会发展。从某种意义上来说，“时间表”既给予了地方政府探索“产教融合”的时间空间，也赋予了地方政府贯彻落实“产教融合”政策的职责和使命。对地方政府而言，这既是权力的赋予，又是责任的约束。
三、“产教融合”配套实施政策面临的挑战及实现策略
尽管前文分析了《意见》的诸多亮点与新意，但是，《意见》要得到全面的贯彻实施，仍面临多方面的挑战和困难，需要政府、企业、学校和社会组织等多方主体不断探索和实践。
1.产教融合配套执行政策如何凸显新时代的“新”意蕴。从宏观视角来看，《意见》基于国家经济社会发展与产业结构调整、国家人力资源开发、国家整个教育系统的改革与发展等几大系统，来整体设计“产教融合”，其立意之新与占位之高前所未有，也是对我国多年来关于“产教融合”系列相关政策的进一步发展和创新。尤其需要关注的是，政策出台的背景是“新时代”，“决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国”③是新时代的本质内涵之一，而要“建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国”，发展强大的具有国际竞争力的制造业、开发与配置高质量的人力资源，都是其重要内容及实现路径，而这又恰恰是“产业”与“教育”两大系统各自的核心。因此，新时代背景下的“产教融合”具有了更重要的使命和责任，也有了“新”意蕴。如何凸显新时代产教融合的“新”意蕴，对产教融合配套执行政策的制定及实施提出了挑战。
基于此，相关部委及地方政府在制订《意见》实施方案时，应着力考量如何凸显新时代产教融合的“新”意蕴。这种“新”意蕴既有“探索中国特色的产教融合内涵、模式、路径”之意，又有“通过产教融合承担起建设社会主义现代化强国，尤其是制造业强国的使命”之内涵。为了体现产教融合政策的新时代新意蕴，需从如下方面实现突破：首先，相关部委及地方政府一定要紧紧围绕新时代的“新问题”制订切实可行的实施方案，特别要重点考量实施方案如何更好地与国家或地方产业结构调整、产业转型、制造业转型升级、“中国制造2015”“一带一路”建设等新时代新战略相契合，围绕解决“产教融合”新问题这一核心，为更好地实现制造业强国的新时代新使命提供基础。其次，相关部委及地方政府一定要结合国家或地方层面已经过长期摸索实践并验证过的、较为有效的、符合我国国情的典型产教融合经验和做法，将这些具有中国特色的产教融合模式、经验和做法提炼并融入配套实施方案中，为实现中国特色产教融合理论建构与实践经验探索提供参照。从上述意义上来说，基于新理念和新使命，解决新时代产教融合面临的新问题，探索新时代产教融合的新模式、新路径、新举措，总结提炼中国特色产教融合的新理论，是对各部委及地方政府制定《意见》配套执行政策的必然要求。
2.如何凸显省域特色及形成产教融合政策生态系统，考验地方政府的勇气与创新能力。如何通过制定政策实施细则凸显省域特色、如何形成省域范围内产教融合政策生态系统，既是对相关部委及地方政府在制定《意见》配套实施政策时提出的挑战，又是对相关部委及地方政府制定《意见》配套实施政策时的必然要求。
首先，由于《意见》大多是方向性、概括性、指导性 的表达，特别是在许多政策条款上多使用“支持”“引导”“强化”“推进”等概念化表达用语，缺乏可量化、可操作性的要求 。因此，各省级政府及相关部委亟待制定专门针对《意见》的配套实施细则，以《意见》的条款作为各省或各部委制定配套实施细则的参考和依据，结合各省省域或各部委行业特点，制定独具省域或行业特色的、具有可操作性的《意见》实施细则，尽可能地结合省域或行业特点将任务和目标细化、量化，制定可行的政策路线图和时间表，切忌在制定实施细则时“依葫芦画瓢”或只是简单重复《意见》条款。具体而言，在构建“教育与产业统筹融合发展”时，各地方政府一定要结合本省市或区域经济社会发展水平和特色，立足地方，制定独具特色的产教融合发展规划。例如，河北省可结合京津冀协同发展、雄安新区规划和建设，安徽省可结合合芜蚌国家自主创新示范区、皖江城市带承接产业转移示范区建设，江苏省可结合“一带一路”交会点建设、苏南国家自主创新示范区建设等进行整体规划，来制订更有针对性和更具体的“教育与产业统筹融合发展”实施方案。在“发挥企业产教融合重要主体作用”方面，一定要结合本省市或区域企业发展水平、类型、参与能力等来制定具体量化指标，例如，在制定企业“开展生产性实习实训”具体执行措施时，对于规定企业安排多少学生及教师企业实践岗位，需综合考量地方企业类型及发展水平，在综合考量企业的发展规模、资质、技术技能型岗位数、职工数等因素的基础上制定原则性规定;其他如对企业的税收优惠政策、学生获得合理报酬的具体比例或数额等，也要基于地方企业发展水平及可接受能力来制定。当然，其他方面也需凸显省域、地方或行业特色。
其次，如何规避省域范围产教融合政策之间的“相互掣肘” ，形成一个良好的产教融合政策生态系统，这也是相关部委或地方政府在制定《意见》实施细则时必须考量的重要问题。政策的“相互掣肘”现象，往往发生在不同时期关于同一主题的政策之间，或是发生于政府不同部门基于本部门利益而制定的同一主题的政策之间，或是发生于不同层级政府制定的同一主题的政策之间。由于缺乏全局或整体视角，或缺乏对不同部门利益的考量，或由于时代的变迁等原因，政策之间在具体内容、措施等方面出现矛盾和冲突，从而导致政策无法顺利执行或效果大打折扣。由于各省均有多项涉及“校企合作”的政策，这些政策在政策目标、实施措施等方面存在一定差异，难以规避“相互掣肘”现象的发生，因此，各省或各部委应尽快梳理之前本省域或本部门关于产教融合政策中互相矛盾、互相冲突、不配套的政策，以及不同部委(部门)之间不相配套、政策条款规定相冲突的政策，即尽快梳理那些在实践中制约产教融合深入推进的各项制度障碍，并在制定落实《意见》实施细则时予以规避。
3.如何“协同推进”产教融合政策，可通过问责形成倒逼机制。如前文所述，《意见》的一大亮点是强化“协同推进”，强调多部门分工合作、协同推进《意见》的实施，尽管这一推进机制从根本上真正切中了“产教融合”的要害，但众所周知，“协同推进”的政策实施过程是复杂的、长期的，更是各方“利益博弈”的过程。如何在多元主体、多方利益相关者之间达成利益的协调与共享，实现多方共赢，不仅极大地考验各部委和各地方政府的执政能力，也是对各部委和各地方政府的创新能力、智慧和勇气的考验。因此，各部委、各级政府、各部门是否做好了充分的准备，特别是是否具备了与不同层级政府和部门进行协调和合作的能力，将直接影响“产教融合”政策“协同推进”策略能否实现。基于此，通过制度上的约束机制——问责制来倒逼产教融合政策“协同推进”实施策略的实现，可能在一定程度上为“产教融合”政策真正落到实处提供一定的制度保障。“问责是在法律设定的义务范围内，行为主体要对违反法律法规的行为承担责任，除了要对直接的行为过错承担责任外，还包括对因不作为而形成的过错承担责任，尤其是要对那些关系到国计民生的重大决策失误现象进行追究，对重大项目经费流失现象进行责任追究。”④鉴于目前“产教融合”政策尚未触及法律法规层面的问题，因此，通过加强对政策实施过程中相关行为主体的行为过错、不作为、经费流失等问题的追责，可以倒逼政策执行主体积极作为、主动作为、协同行动。国家部委层面或各地方省政府层面，可尝试制定专门的《意见》监督、考核和问责的实施办法，特别是要建立《意见》贯彻实施过程中的监测与评估机制，加强政策执行过程中的监管与问责，以更好地为贯彻落实《意见》提供制度及机制上的保障。
注 释：
作者简介：孙翠香(1975- )，女，山东德州人，天津职业技术师范大学职业教育学院，教授，博士，博士生导师
来源：《教育与职业》2018年第18期
④孙翠香，庞学光.职业教育评估：美国的经验与启示——以美国《全国生涯与技术教育评估》为例[J].外国教育研究，2014(5)：21.
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